差異與協(xié)同：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策量化研究

北極星大氣網(wǎng)訊:摘要：為描述和衡量區(qū)域大氣污染合作治理，從府際間政策差異與協(xié)同兩個(gè)方面開(kāi)展系統(tǒng)分析，探討府際差異引致的合作治理趨勢(shì)與挑戰(zhàn)，以及府際協(xié)同中的共同行動(dòng)與落實(shí)機(jī)制進(jìn)展?；谡呶墨I(xiàn)外部屬性和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個(gè)維度，構(gòu)建“時(shí)間—主體—目標(biāo)—工具—機(jī)制”的政策“差異—協(xié)同”分析框架，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策開(kāi)展量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策中“自上而下”協(xié)同與“跨行政區(qū)”差異并存，呈現(xiàn)出中央帶動(dòng)地方—響應(yīng)速度差異、目標(biāo)考核協(xié)同—治理指標(biāo)差異、工具導(dǎo)向一致—具體舉措差異等特征，同時(shí)存在府際聯(lián)合發(fā)文少、對(duì)市場(chǎng)型和公眾參與型工具重視程度不足等問(wèn)題。研究表明，基于政策文獻(xiàn)的量化研究，可以為京津冀大氣污染合作治理政策分析提供一個(gè)新的視角，為政策文獻(xiàn)與政策實(shí)踐的有效對(duì)話(huà)提供切入點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：京津冀及周邊地區(qū)；區(qū)域大氣污染治理；政策差異與協(xié)同；府際合作；政策量化分析

引言

在城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)和以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國(guó)嚴(yán)重的大氣污染問(wèn)題。京津冀及周邊地區(qū)是我國(guó)大氣污染最嚴(yán)重的區(qū)域，尤其是自2013年來(lái)已經(jīng)多次發(fā)生區(qū)域性大氣污染事件，成為公眾關(guān)注度最高的環(huán)境污染地區(qū)。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染存在顯著的區(qū)域間“跨界”傳輸現(xiàn)象，各行政區(qū)空氣質(zhì)量受到周邊影響，府際合作治理迫在眉睫。為破解區(qū)域大氣污染難題，中央與地方政府頒布實(shí)施了一系列政策，不斷強(qiáng)化區(qū)域大氣污染合作治理。然而，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)開(kāi)展大氣合作治理仍存在一些體制機(jī)制障礙，治理的實(shí)際效果尚不明顯。

因此，如何描述和衡量京津冀及周邊地區(qū)府際合作治理的表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)合作治理中存在的問(wèn)題，推進(jìn)府際合作治理進(jìn)展，是當(dāng)前理論與實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。本文嘗試從政策分析的角度對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)研究。各級(jí)政府大氣污染治理政策的協(xié)同是實(shí)現(xiàn)區(qū)域府際合作治理的基礎(chǔ)，反映了府際間的共同行動(dòng)與落實(shí)機(jī)制，而府際間政策的差異則可以表明合作治理的空間、趨勢(shì)和挑戰(zhàn)。政策文獻(xiàn)作為政府治理與政策理念的物化形態(tài)，是對(duì)政策信息與政策知識(shí)的客觀記錄，是政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映和行為印跡。通過(guò)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策的文獻(xiàn)量化研究，可以對(duì)政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)要素開(kāi)展深入分析，客觀展示府際間政策的差異與協(xié)同，從而反映京津冀及周邊地區(qū)府際合作治理的表現(xiàn)。

二、文獻(xiàn)綜述

大氣污染治理是環(huán)境治理領(lǐng)域的重要議題，我國(guó)已成為該領(lǐng)域重要的研究對(duì)象。近年來(lái)，隨著我國(guó)大氣污染空間分布由點(diǎn)向面的轉(zhuǎn)變，區(qū)域大氣污染治理協(xié)同問(wèn)題成為本土研究的熱點(diǎn)。當(dāng)前的研究主要從大氣污染區(qū)域協(xié)同治理、區(qū)域協(xié)作機(jī)制等視角展開(kāi)探索。

從區(qū)域協(xié)同治理視角出發(fā)，為解決行政區(qū)“多中心”模式帶來(lái)的各自為政、分割獨(dú)立、效率低下等問(wèn)題，學(xué)者從治理理念、治理網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等多個(gè)角度研究區(qū)域大氣污染治理的協(xié)同，并就大氣污染協(xié)同治理的府際博弈、府際權(quán)責(zé)劃分、區(qū)域復(fù)合行政、區(qū)域合作博弈等問(wèn)題進(jìn)行了研究。其中，大氣污染治理政策協(xié)同問(wèn)題被看作是區(qū)域內(nèi)府際協(xié)同治理的核心和邏輯起點(diǎn)，成為重要的研究主題，學(xué)者從環(huán)境、財(cái)政、科技等多個(gè)視角展開(kāi)了探索。

從區(qū)域協(xié)作機(jī)制視角出發(fā)，隨著中央多個(gè)重要政策文件的頒布實(shí)施，學(xué)者對(duì)大氣污染治理的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度與政策展開(kāi)了深入探討。2010年，《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》中正式提出了“聯(lián)防聯(lián)控”這一概念，引發(fā)了學(xué)界對(duì)聯(lián)防聯(lián)控理論與技術(shù)的研究。2013年，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中提出了多主體共同驅(qū)動(dòng)的大氣污染防治新機(jī)制，政策及其法制化成為當(dāng)時(shí)熱點(diǎn)議題之一。2015年，新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)”大氣污染防治法”）中提出”國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，對(duì)大氣污染治理的法律保障不斷加強(qiáng)。隨著聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及政策的不斷強(qiáng)化，學(xué)者對(duì)其執(zhí)行和實(shí)施效果進(jìn)行了討論。

可以看出，大氣污染府際合作治理及政策協(xié)同已成為當(dāng)前大氣污染治理領(lǐng)域的重要議題。但從近年的研究來(lái)看，對(duì)該問(wèn)題的探索尚處于起步階段，大多研究是從理論分析或具體事件的視角展開(kāi)質(zhì)化分析，能夠全面、客觀反映府際合作治理表現(xiàn)的量化分析相對(duì)較少。同時(shí)，盡管部分學(xué)者對(duì)政策協(xié)同或具體領(lǐng)域的政策工具展開(kāi)了研究，但系統(tǒng)性的理論分析框架尚未構(gòu)建，這一問(wèn)題在我國(guó)節(jié)能減排治理等研究領(lǐng)域中也普遍存在。通過(guò)對(duì)政策文獻(xiàn)的量化研究，可以推導(dǎo)政策演進(jìn)、機(jī)構(gòu)職能改革與合作、府際關(guān)系、政策體系結(jié)構(gòu)等結(jié)論。在節(jié)能排放、科技管理等一些領(lǐng)域，已有學(xué)者構(gòu)建政策協(xié)同的度量模型并采用政策文獻(xiàn)量化研究方法開(kāi)展分析，具有一定的可行性。因此，本文嘗試構(gòu)建大氣污染治理政策的系統(tǒng)性理論分析框架，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染政策開(kāi)展量化分析，以期更加全面、客觀地展現(xiàn)府際合作治理的表現(xiàn)。

三、研究框架與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

(一）研究框架

本文從府際間政策的差異與協(xié)同兩個(gè)方面探討區(qū)域大氣污染府際合作治理的表現(xiàn)。府際間的政策差異是客觀存在的，由于各政策主體治理基礎(chǔ)、治理能力的不均衡，在政策制定過(guò)程中應(yīng)該注意到政策差異的重要性，進(jìn)而判斷合作治理的空間、趨勢(shì)與挑戰(zhàn)；府際間的政策協(xié)同是為了實(shí)現(xiàn)一段時(shí)期內(nèi)共同的政策目標(biāo)，由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府部門(mén)利用現(xiàn)有的政策工具，或創(chuàng)造新的政策實(shí)施機(jī)制，共同應(yīng)對(duì)相似任務(wù)環(huán)境下的政府行為與過(guò)程，更多地表現(xiàn)為府際間的共同行動(dòng)及落實(shí)機(jī)制。區(qū)域大氣污染府際合作治理是不同層級(jí)政府之間的協(xié)作，具體表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門(mén)之間的縱向和橫向合作。因此，區(qū)域大氣污染治理的府際合作是一種全面系統(tǒng)的合作治理，是不同層級(jí)政府之間政策差異與協(xié)同的辯證統(tǒng)一。

當(dāng)前相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)同度量模型主要從措施和目標(biāo)兩個(gè)維度展開(kāi)分析，而政策文獻(xiàn)量化研究則主要應(yīng)用政策計(jì)量、內(nèi)容分析等方法，對(duì)外部屬性和目標(biāo)、工具、機(jī)制等內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行定量分析。對(duì)于區(qū)域大氣污染治理政策至少有五個(gè)結(jié)構(gòu)化特征值得探討：時(shí)間、主體、目標(biāo)、工具、機(jī)制。再進(jìn)一步考慮區(qū)域大氣污染治理的國(guó)家(部門(mén)）、區(qū)域、地方政府的多層級(jí)主體共同參與特征，區(qū)域大氣污染治理政策至少有五個(gè)結(jié)構(gòu)化特征值得探討：時(shí)間、主體、目標(biāo)、工具、機(jī)制。具體地說(shuō)，從外部屬性來(lái)看，政策發(fā)文時(shí)間反映大氣污染治理政策體系的整體演進(jìn)特征，以及地方對(duì)中央政策的響應(yīng)速度；政策發(fā)文主體表明中央、地方大氣污染治理的責(zé)任部門(mén)，合作發(fā)文則可以判斷府際間合作治理網(wǎng)絡(luò)的緊密程度。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，區(qū)域大氣污染治理實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，目標(biāo)的協(xié)同反映各級(jí)政府治理進(jìn)度、考核評(píng)價(jià)內(nèi)容和任務(wù)分解等方面的一致性，而差異則可以表明區(qū)域內(nèi)各省市治理基礎(chǔ)、治理能力與治理重點(diǎn)的不同；為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，各級(jí)政府運(yùn)用多種政策工具推動(dòng)大氣污染治理，通過(guò)工具分類(lèi)及分布情況比較，可以反映府際間政策思路導(dǎo)向、具體措施手段的共性與個(gè)性特征；政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策工具的執(zhí)行，有賴(lài)于區(qū)域協(xié)作機(jī)制的建立，通過(guò)對(duì)大氣污染治理法律法規(guī)演進(jìn)以及核心政策、重點(diǎn)內(nèi)容的梳理分析，可以辨析區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是否形成了強(qiáng)有力的政策合力，是否采取了推進(jìn)實(shí)質(zhì)性合作的有力措施。這五個(gè)特征分析，既包含政策協(xié)同量化分析的通用指標(biāo)，也體現(xiàn)了區(qū)域大氣污染治理的府際合作特征。大氣污染治理政策量化分析框架如圖1所示。

(二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

本文研究區(qū)域范圍為前文所述“工作方案”中確定的“2+26”個(gè)重點(diǎn)城市，并依照以下原則進(jìn)行政策文獻(xiàn)的搜集和整理：第一，以1987年《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》為始點(diǎn)，搜集整理此后與大氣污染治理直接相關(guān)的政策；第二，搜集整理范圍涵蓋中央與地方立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)制定的全國(guó)性與地方性政策法規(guī)；第三，主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、決定、意見(jiàn)、辦法、細(xì)則、條例、通知等，不計(jì)入技術(shù)或行業(yè)規(guī)范、信函、批示等類(lèi)型的政策。通過(guò)以“大氣污染”、“空氣質(zhì)量”等為關(guān)鍵詞，在各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)官方網(wǎng)站、“北大法寶”網(wǎng)站等進(jìn)行查找篩選，截止2017年4月30日，最終遴選出1987-2017年大氣污染治理政策476件，其中中央政府80件、省/直轄市167件、重點(diǎn)城市229件。

四、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策量化分析

(一）政策發(fā)文時(shí)間分析

從政策發(fā)文時(shí)間來(lái)看，自2013年起各級(jí)政府關(guān)于大氣污染治理的政策顯著增多，尤其是2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布“行動(dòng)計(jì)劃”，并同步印發(fā)京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)政策的“實(shí)施細(xì)則”后，各級(jí)地方政府紛紛發(fā)布配套政策和具體實(shí)施方案?？傮w來(lái)看，2013-2017年各級(jí)政府共頒布了133件政策，較2008-2012年間的50件有了大幅提升。其中，中央政府發(fā)文最多的年份為2013年和2014年，六省市發(fā)文最多的年份則主要集中于2013年之后(如圖2所示)?？梢钥闯?，中央政府的指導(dǎo)性政策對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策的制定起到了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，區(qū)域大氣污染治理政策體系整體上呈現(xiàn)出“自上而下”特征，通過(guò)中央政府強(qiáng)力部署帶動(dòng)區(qū)域、地方的大氣污染治理工作。

從地方政府對(duì)中央政策的響應(yīng)來(lái)看，各級(jí)地方政府發(fā)文數(shù)量的時(shí)序趨勢(shì)整體與中央保持一致，但各地方政府的響應(yīng)速度存在一定的差異。以2015年“大氣污染防治法”的修訂為例，各?。ㄊ校┰诜尚抻喓髮?duì)本?。ㄊ校┐髿馕廴痉乐螚l例的修訂速度有所不同。從各地方修訂時(shí)間來(lái)看，北京、天津的條例在法律修訂之前已根據(jù)各自情況分別于2014年和2015年完成修訂，河北、山東于2016年完成了本省條例的修訂，河南于2017年發(fā)布了條例草案的征求意見(jiàn)稿。但值得注意的是，山西在2007年對(duì)大氣污染防治條例進(jìn)行修訂后，并未再進(jìn)行更新，目前僅是在2016年12月發(fā)布的《山西省”十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等政策文件中提出“推進(jìn)大氣污染防治條例的修訂工作”。

(二）政策發(fā)文主體分析

從發(fā)文主體來(lái)看，中央與地方政策存在明顯差異，中央層級(jí)政策中發(fā)文最多的部門(mén)是環(huán)境保護(hù)部（66件，占比80%以上），其次分別為全國(guó)人大常委會(huì)（5件)、國(guó)家發(fā)改委（5件)、財(cái)政部（5件)、國(guó)家能源局（4件)、工業(yè)和信息化部（3件)、國(guó)務(wù)院辦公廳（3件)、國(guó)務(wù)院(2件)。而由于大氣污染治理目標(biāo)責(zé)任制的要求，地方政策發(fā)文主體則是以當(dāng)?shù)厥∈姓疄橹鳌３颖笔〉恼甙l(fā)文主體第一位為環(huán)境保護(hù)廳外，其他省、直轄市第一均為省政府或直轄市政府。重點(diǎn)城市最主要的政策發(fā)文主體為各地市政府。

從聯(lián)合發(fā)文情況來(lái)看，共有26件政策由多主體聯(lián)合發(fā)布，占政策總量的55%，其中，中央8件、北京2件、河北7件、山西1件、山東2件、四省所轄重點(diǎn)城市6件，我們使用UINET軟件繪制出圖3，其中，圓圈的大小表示該機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量的多少；連線(xiàn)的粗細(xì)表示雙方之間聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的多少。需要特別指出的是，在2013年和2014年，環(huán)境保護(hù)部等六部委先后聯(lián)合出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》和《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行）實(shí)施細(xì)則》等政策，多部門(mén)合作治理成為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的新趨勢(shì)。此后，2016年環(huán)境保護(hù)部、北京市政府、天津市政府、河北省政府聯(lián)合頒布了《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施(2016-2017年）》；2017年2月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局、北京市政府、天津市政府、河北省政府、山西省政府、山東省政府、河南省政府聯(lián)合頒布了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》。這兩件由中央政府和地方政府共同頒布實(shí)施的大氣污染治理政策，標(biāo)志著區(qū)域大氣污染治理進(jìn)入了新階段，逐步從行政區(qū)的單獨(dú)治理向跨層級(jí)的區(qū)域府際合作治理轉(zhuǎn)變。

(三）政策目標(biāo)分析

從大氣污染治理政策目標(biāo)來(lái)看，各地方政府在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間、具體考核內(nèi)容、任務(wù)設(shè)置等方面表現(xiàn)出了較高的一致性，但由于治理基礎(chǔ)、能力和重點(diǎn)的不同，各地方政府在具體的大氣污染物及其濃度、重點(diǎn)任務(wù)等方面存在差異。我國(guó)大氣污染治理的綱領(lǐng)性政策《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中提出了具體的政策目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上京津冀及周邊地區(qū)所轄六省市也簽訂了相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任書(shū)。其中，在具體目標(biāo)中各省市均提及了“到2017年，空氣質(zhì)量明顯改善，全省重污染天氣較大幅度減少”。除北京外，其他省市均強(qiáng)調(diào)了“優(yōu)良天數(shù)逐年提高”。在可吸入(細(xì)）顆粒物濃度方面有所區(qū)別，分為三個(gè)層級(jí)，到2017年，北京、天津、河北比2012年下降25%，山西、山東下降20%，河南下降15%，其中北京還強(qiáng)調(diào)了具體的數(shù)值為“控制在60微克/立方米左右”。如表1所示，各地目標(biāo)責(zé)任書(shū)中主要涉及了“全面淘汰燃煤小鍋爐”等十三個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，各地存在一定的差異，例如北京、天津、河北、山東都提及了實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制，山西和河南并未提及。

(四）政策工具分析

1.政策工具類(lèi)型分析

為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，各級(jí)政府運(yùn)用多種政策工具來(lái)推動(dòng)大氣污染治理工作。從對(duì)大氣污染治理政策工具分類(lèi)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外眾多機(jī)構(gòu)和學(xué)者從“強(qiáng)制程度”的角度進(jìn)行了討論，命令控制型、市場(chǎng)(激勵(lì)）型、公眾參與型、信息發(fā)布及其他型、自愿型、勸說(shuō)型等是被提及較多的類(lèi)型。本文綜合已有相關(guān)研究，并與大氣污染治理領(lǐng)域?qū)W者、政府官員等經(jīng)過(guò)多輪研討，構(gòu)建了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策工具分類(lèi)框架，主要分類(lèi)包括命令控制型、市場(chǎng)型、公眾參與型，如表2所示。通過(guò)對(duì)京津冀及周邊地區(qū)476件政策逐件逐條編碼，共得到1923條政策工具措施。

從各級(jí)政府政策工具選擇和組合來(lái)看，中央、省/直轄市、重點(diǎn)城市政策中命令控制型均為最主要的政策工具，分別占各層級(jí)政策工具總量的685%、598%和572%，如表3所示。從省、直轄市層級(jí)來(lái)看，北京、天津、山西、河南在政策工具選擇時(shí)有很強(qiáng)的命令導(dǎo)向性，命令控制型政策工具所占比例均超過(guò)了60%；山東省的命令控制型政策工具使用低于50%，市場(chǎng)型和公 眾參與型政策工具的比例在各省市中相對(duì)較高。總體來(lái)看，各級(jí)政府在政策工具選擇和組合方面有一定的一致性和協(xié)同性，均以命令控制型政策工具為主，對(duì)市場(chǎng)型和公眾參與型工具重視程度不足；省、直轄市以及重點(diǎn)城市之間在政策工具子類(lèi)型選擇和組合方面偏好有所不同，存在一定差異。

2.政策工具子類(lèi)型分析

(1)命令控制型政策工具分析

從命令控制型政策工具子類(lèi)型來(lái)看，“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任與考核”、“污染物排放總量控制”是各級(jí)政府主要采用的政策工具，表明了當(dāng)前我國(guó)以地方政府為環(huán)境質(zhì)量考核主體的總體要求，以及以目標(biāo)責(zé)任為導(dǎo)向的大氣污染治理思路。中央、省/直轄市、重點(diǎn)城市由于政策層級(jí)、工作職責(zé)、治理重點(diǎn)的不同，所采用的命令控制型工具組合又有所差異。“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系”是中央政府使用較多的政策工具，以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格約束地方合法排污。省、直轄市使用較多的工具還包括“監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建”，加強(qiáng)對(duì)污染物的實(shí)時(shí)監(jiān)控。重點(diǎn)城市主要工具還包括“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化”，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變推進(jìn)大區(qū)污染治理目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

(2)市場(chǎng)型政策工具分析

從市場(chǎng)型政策工具選擇來(lái)看，央地兩級(jí)政府均以“財(cái)政補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)”這一政策工具為主要的市場(chǎng)型手段，而地方政府根據(jù)實(shí)際需求，在市場(chǎng)型政策工具的選擇和組合中進(jìn)行了拓展和創(chuàng)新。在本文搜集的直接與大氣污染治理相關(guān)的中央層級(jí)政策中，僅涉及了“財(cái)政補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)”、“超標(biāo)處罰”、“排污收費(fèi)”三類(lèi)政策工具，在省/直轄市、重點(diǎn)城市層級(jí)的政策中還包括了“排污權(quán)有償使用與交易”、“綠色金融”、“生態(tài)補(bǔ)償”等類(lèi)型。其中，天津、河北、山西、河南使用最多的工具是“財(cái)政補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)”；北京使用最多的工具是“超標(biāo)處罰”；山東使用最多的工具是“生態(tài)補(bǔ)償”。

(3)公眾參與型政策工具分析

從公眾參與型政策工具選擇來(lái)看，中央、省/直轄市、重點(diǎn)城市各層級(jí)政策表現(xiàn)出了顯著的一致性，主要采用“清潔生產(chǎn)”、“環(huán)境違法事件舉報(bào)”、“環(huán)境信息公開(kāi)”、“環(huán)境保護(hù)宣傳教育”等，但由于各層級(jí)政府工作職責(zé)與重點(diǎn)不同，各類(lèi)工具的使用比例存在差異。中央層級(jí)中比例最高的是“清潔生產(chǎn)”，省、直轄市層級(jí)比例最高的是“環(huán)境信息公開(kāi)”，重點(diǎn)城市層級(jí)比例最高的是“環(huán)境保護(hù)宣傳教育”。從省、直轄市自愿型政策工具的選擇來(lái)看，北京、山西、山東、河南使用最多的政策工具是“環(huán)境信息公開(kāi)”；天津、河北使用最多的政策工具是“環(huán)境違法事件舉報(bào)”。

(五）大氣污染治理政策協(xié)作機(jī)制分析

“聯(lián)防聯(lián)控”是我國(guó)當(dāng)前大氣污染治理重要的協(xié)作機(jī)制。國(guó)務(wù)院辦公廳于2010年頒布了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，此后各級(jí)政府也相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策予以落實(shí)。分析結(jié)果顯示，在中央、省/直轄市層級(jí)中分別有11件、19件政策提及建立和完善跨區(qū)域的“聯(lián)防聯(lián)控”協(xié)作機(jī)制。在2015年最新修訂的“大氣污染防治法”當(dāng)中，第一次明確將“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”作為主要章節(jié)，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，要求“定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議”及“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”。同時(shí)，從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央有關(guān)部門(mén)會(huì)同地方政府成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，統(tǒng)籌規(guī)劃和安排該區(qū)域大氣污染治理相關(guān)工作。從政策設(shè)計(jì)上，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理愈加強(qiáng)調(diào)政策的協(xié)同性，通過(guò)跨層級(jí)、跨區(qū)域的政策制定，來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一防治的目標(biāo)和措施。

五、結(jié)論與討論

本文構(gòu)建了“時(shí)間-主體-目標(biāo)-工具-機(jī)制”的大氣污染治理政策分析框架，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理政策文獻(xiàn)開(kāi)展量化研究。從大氣污染治理政策的發(fā)文時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)、政策工具以及協(xié)作機(jī)制五個(gè)維度出發(fā)，系統(tǒng)分析了該區(qū)域大氣污染治理政策的演進(jìn)特征、府際合作的緊密程度、目標(biāo)內(nèi)容及具體指標(biāo)的同步與差異、工具選擇的整體導(dǎo)向以及協(xié)作機(jī)制的合力程度等，從而客觀展示過(guò)去30年該區(qū)域府際間大氣污染治理政策的差異與協(xié)同。研究表明，本文構(gòu)建的政策分析框架可以客觀展示府際間政策的差異與協(xié)同，從而反映區(qū)域大氣污染府際合作治理的表現(xiàn)，為區(qū)域大氣污染府際合作治理的研究提供新視角和新思路。

從分析結(jié)果來(lái)看，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染府際合作治理呈現(xiàn)如下特征：一是整體上表現(xiàn)為“自上而下”的政治動(dòng)員模式，通過(guò)中央政府強(qiáng)力的政策部署帶動(dòng)區(qū)域、地方的大氣污染治理工作，但各地方政府的響應(yīng)速度存在差異；二是政策發(fā)布呈現(xiàn)出“從少到多、從單獨(dú)到聯(lián)合發(fā)布”的趨勢(shì)和特征；三是各地方政府在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間、具體考核內(nèi)容、任務(wù)設(shè)置等方面表現(xiàn)出了較高的“一致性”特征，在具體的大氣污染物及其濃度、重點(diǎn)任務(wù)等方面存在差異；四是“以命令控制型工具為主導(dǎo)”的特征顯著，此類(lèi)工具仍是當(dāng)前主要的治理手段，而地方政府根據(jù)實(shí)際需求在工具選擇和組合中有所拓展和創(chuàng)新；五是從政策落實(shí)機(jī)制角度呈現(xiàn)出“合作治理意識(shí)不斷強(qiáng)化”的特征，逐漸加強(qiáng)了對(duì)跨行政區(qū)域“聯(lián)防聯(lián)控”合作治理的要求，建立了大氣污染防治協(xié)作工作小組等相關(guān)工作機(jī)制。

可以看出，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理中“自上而下”協(xié)同與“跨行政區(qū)”差異并存。針對(duì)具有區(qū)域流動(dòng)性的大氣污染問(wèn)題，亟需從區(qū)域整體出發(fā)加強(qiáng)各層級(jí)政府間的深度協(xié)作，通過(guò)縱向上央地間政策的互動(dòng)與橫向上地方間政策的協(xié)調(diào)整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理成本的最小化。從府際間政策決策與制定的視角來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策發(fā)文時(shí)間、目標(biāo)指標(biāo)制定、主要政策手段等方面的協(xié)同并保持適度一致，進(jìn)而避免出現(xiàn)區(qū)域大氣污染合作治理中的政策洼地與協(xié)作短板。另外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)府際間聯(lián)合發(fā)文力度，例如對(duì)河北唐山、邢臺(tái)、邯鄲、安陽(yáng)等鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主的城市，要形成針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的政策合力，破解政策落實(shí)的阻力，防止由于地方治理力度不一致導(dǎo)致的污染“外溢”。

對(duì)大氣污染治理政策量化的研究，可以在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)定性研究的主觀性、不確定性和模糊性，是對(duì)質(zhì)化研究的補(bǔ)充、驗(yàn)證和完善。未來(lái)對(duì)區(qū)域大氣污染府際合作治理、政策差異與協(xié)同等領(lǐng)域的研究，需要進(jìn)一步將政策文獻(xiàn)與政策實(shí)踐進(jìn)行有效的“對(duì)話(huà)”，深入探究區(qū)域大氣污染治理的內(nèi)在機(jī)理、府際合作治理的主體行為、多主體聯(lián)動(dòng)下的政策實(shí)施效果等，實(shí)現(xiàn)政策文獻(xiàn)量化研究與理論探討、案例分析、調(diào)研訪談等質(zhì)化研究的有效結(jié)合。